Séminaire "Métropolisation et Intercommunalité" le 5 avril 2019
La tendance croissante à la métropolisation du territoire, entendue comme la réorganisation des dynamiques spatiales autour d’une ville ou d’un espace urbain, est un phénomène observable dans la plupart des pays occidentaux. En engendrant une concentration et/ou une mise en réseau croissante des activités économiques et des localisations résidentielles, elle engendre une reconfiguration des flux centres/périphéries et des logiques d’interdépendances fonctionnelles de plus en plus fortes entre des territoires de plus en plus éloignés et interconnectés.
Cette transformation du fonctionnement territorial s’accompagne de manière tendancielle par une dynamique d’adaptation des institutions de gestion des territoires. En réorganisant de manière plus ou moins dirigiste les périmètres, les compétences, les acteurs et les ressources d’action dont disposent les territoires, les dynamiques de coopération intercommunale modifient en profondeur le paysage institutionnel et gestionnaire de nos pays. Ainsi, si la logique intercommunale est un mouvement de fond qui concerne la totalité des territoires européens, elle connaît des évolutions différenciées tenant compte tant des héritages institutionnels, que des facteurs de structuration et de coopération intercommunale. Tantôt incitatif, tantôt coercitif, le remodelage intercommunal des territoires métropolitains s’appuie sur une diversité d’instruments d’action publique : incitations financières, obligations légales avec menace d’arbitrages supérieurs, accroissements des compétences d’exercice, etc.
Longtemps caractérisée par son émiettement communal, la France développe depuis quelques années une politique d’intercommunalités XXL, parfois composées de plus de 100 communes et de constitution de métropoles, super intercommunalités aux pouvoirs étendus. Cette dynamique de structuration intercommunale se déploie conjointement dans un cadre fortement contraint par les dispositions de la législation nationale tout en incitant les territoires locaux à s’auto-organiser dans une logique de décentralisation. L’exigence de couverture intégrale du territoire national par des structures intercommunales de projet ainsi que les obligations en termes de compétences minimales sont des leviers puissants du contrôle exercé par l’État sur ces redécoupages successifs des territoires locaux depuis 1999. Ces changements d’échelle territoriale viennent aujourd’hui interroger la pertinence des modes de fonctionnement des intercommunalités et remettre en cause des compétences et des politiques publiques qui n’avaient pas nécessairement été pensées à ce niveau au lendemain des lois de décentralisation.
Le cas suisse se déploie pour sa part dans un cadre fédéraliste au sein duquel l’autonomie communale est garantie. Cette autonomie institutionnelle des communes et le système de concurrence fiscale entre elles réduisent fortement les collaborations au sein de projets territoriaux communs. Le déploiement d’une intercommunalité de projet est restreint, bien que sur un nombre croissant de compétences, les cantons utilisent leurs prérogatives pour obliger les communes à collaborer. C’est notamment le cas dans l’établissement des schémas directeurs autour des principales agglomérations. Ces obligations imposées aux communes s’accompagnent alors parfois d’incitatifs financiers puissants à travers notamment la Politique des agglomérations de la Confédération. La Suisse propose ainsi un exemple où l’intercommunalité de gestion est très développée, notamment autour des services industriels, mais où l’autonomie de projet territorial communal reste la règle.
Historiquement, les cantons ont d’ailleurs incité les communes à fusionner plutôt qu’à coopérer autour d’un projet commun. L’émergence de nouveaux enjeux territoriaux (notamment autour des projets d’énergie renouvelable, de services à la personne, de péréquation foncière, etc.) semble faire émerger de nouveaux acteurs intercommunaux en voie de structuration. Différents exemples récents (Région, Projets d’agglomération, etc.) constituent alors des fenêtres d’opportunités intéressantes permettant aux chercheurs d’évaluer les conditions d’une pérennisation de ces regroupements intercommunaux au-delà des cadres financiers qui ont incité à leur développement.
